前 言
在财政部分补助及财政贴息融资模式中，高标准农田建设项目方在自筹资金不足的情况下，主要依靠贷款融资，需要以抵质押担保、信用担保等方式获取贷款。但是承担高标准农田建设的专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体规模较小、轻资产比重高，在当前土地承包经营权产权交易市场、农业保险增信机制及政府信贷补偿机制尚不完善的条件下，建设主体普遍缺乏可抵押资产，当没有政府为银行支农信贷提供资金担保，项目建设难以得到贷款支持。
一、高标准农田建设融资现存的问题分析
（一）财政支持力度不足，资金投入与资源禀赋不匹配
当前财政农田建设补助资金采取“大专项+任务清单”管理方式，每亩补贴标准不低于1500元，由中央与地方共同承担，但未明确央地分担具体比例，资金安排较为分散。根据测算，高标准农田改造每亩平均成本约为3000元，地力较差的地区改造成本更高。此外各地的实际补贴标准也有较大差异，例如广州市2019-2020年度高标准农田建设项目补贴标准为2500元/亩，河南省2021年度高标准农田项目仍按照国家要求的不低于1500元/亩的标准实施。当前高标准农田建设资金主要由中央和地方财政负担，社会资本参与度较低，对于土地出让收入高、地方财力充足、土地禀赋优良的东部地区，高标准农田建设资金充足，项目建设效益较好，但边际效益较低，而中西部地区则正好相反，财政资金投入与土地质效提升工作量不匹配的矛盾较为突出。
（二）短期经济收益不明显，商业银行承贷意愿低
自2013年我国取消贷款利率管制、加快推进利率市场化后，商业银行存贷款利率差距缩小，依靠利差获取的利润空间被压缩，一些中长期贷款若执行政策要求的基准利率甚至会出现存贷成本收益倒挂的情况。根据中央国债登记结算有限公司债券收益率，银行债券融资实际成本率在2.7%（三年期）、3.3%（五年期）上下浮动，在考虑风险补偿率及税费等成本的条件下，贷款保本利率至少应设置在4.8%以上，而在政策要求下高标准农田建设贷款利率往往低于保本利率，此外银保监会鼓励21家会管银行给予普惠型涉农贷款不低于75BP的FTP优惠，进一步压缩了银行利润空间。高标准农田建设项目贷款期限通常在3年以上，贷款利率的限制，加之贷款期限较长，在没有财政贴息的条件下，商业银行往往不愿承贷。
（三）融资渠道单一，直接融资比例较低
按照《关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》，高标准农田建设的农业综合开发资金主要由主体自筹、银行贷款和财政贴息构成，主体垫资要达到项目总投资的三分之一。根据学者研究，我国融资结构中间接融资占比为74.8%，尚处于安全边际内，但由于信贷资金配置效率偏低，导致杠杆率偏高，进而致使大量债务负担积压于国有企业及地方政府。间接融资比率水平与杠杆率之间呈“U”型关系，对经济增长的影响呈现倒“U”性特征，在当前银行信贷发挥主渠道的投融资结构下，适当提高直接融资比例与内源融资比例，有助于增强项目建设主体资金使用自主性，提高项目建设运营效率，促进减少甚至消除农业基础设施投资领域信贷资源错配。此外，高标准农田建设项目的盈利性尚在探索阶段，项目所有权和经营权属中政府与社会资本的边界尚不清晰，阻碍了一部分社会资本投资的主动性。
二、高标准农田建设融资创新路径选择
（一）健全财政资金保障机制，强化中央财政的调控功能
首先，健全中央与地方高标准农田建设财政投入机制，将高标准农田建设财政资金纳入财政预算，完善财政资金投入常态化机制。地方政府要推进建设资金统筹整合，根据当地高标准农田建设实际需要，优化支出结构，保障重点建设项目财政资金充足到位。其次，明确高标准农田建设领域中央和地方财政事权与支出责任划分，中央财政资金应充分发挥引导和调剂作用，在综合考虑基础资源禀赋、上一年度考核绩效及地方财力后下达，处理好约束性任务与指导性任务的分配。
地方政府要依据任务清单加强与专项转移支付资金的统筹衔接，提升财政专项资金使用效益，支持地方政府在债务可控的前提下，发行专项债券用于项目融资。最后，提高土地出让收益用于高标准农田建设资金的比例，扎实推进新增耕地指标跨省域调剂使用，调剂收益应当用于耕地建设。地方财政应坚持2019年中央一号文件提出的土地出让收入“取之于地，主要用之于农”的原则，通过专项资金的方式，为高标准农田建设提供财政补贴，或通过指标收入成本返还、政府收购指标等方式，保证高标准农田建设信贷资金有稳定的第一还款来源。
（二）拓宽融资渠道，提高直接融资比例
应充分发挥政策性金融优势，支持地方政府平台公司向银行融资，尤其是加强与承担乡村振兴重大战略任务的农业发展银行、国家开发银行等政策性银行及开发性金融机构的合作。银行业金融机构可通过发行“高标准农田建设”专项政策性金融债券获取低息融资，减轻融资成本压力。政府应加大对政策性金融债券及高标准农田建设贷款的贴息力度，加快普惠金融支持高标准农田建设的政策出台，指导各类商业银行完善服务“三农”金融服务事业部建设，加强县域金融机构涉农贷款考核，引导更多信贷资源配置到高标准农田建设环节。地方政府应积极探索BOT、ROT、BLT等特许经营模式在高标准农田建设中的应用，对于成功合作的案例应在全国范围主动推广。鼓励国有平台公司投资高标准农田建设，依托地方融资平台，以政府小投入撬动社会资本大投资，让政府与社会资本共同承担项目融资、建设风险，共同分享项目经营收益，促进化解政府存量债务，减轻增量债务，提高项目建设经营效率。
（三）扩展抵质押物范围，提升融资增信能力
融资增信是破解高标准农田建设融资难问题的关键，也是强化金融扶贫作用的重要推动力。地方政府应加快构建区域农村信用体系，充分利用全国信用信息共享平台和企业信用信息基础数据库，搭建多部门、多机构共建共享的农村信用信息平台，破解农村地区信息孤岛与信息隔离的困境。金融机构应充分整合信用信息，运用合理的信用评估方法，对新型农业经营主体开展评级工作，加强对政府性融资担保机构的合作，提高信用贷、首贷业务比例，满足中小型高标准农田建设信贷需求。
（四）鼓励新型农业经营主体自筹资金，促进建设主体多元化
农业农村部《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》中指出，支持家庭农场参与高标准农田建设，重点建设小农户急需的设施，加快建设一批土地集中连片、基础设施完备的家庭农场。
这一规划内容的实现，一方面需要强化基层政府高标准农田建设的宣传组织与技术指导职责，培育一批农技指导、产品营销、信用评价的专业农业服务社会化组织，改变专业农户、农民专业合作组织、农业龙头企业和农村集体经济组织等社会不愿、不会、不敢参与的局面，充分激发新型农业经营主体建设高标准农田的动力和活力。通过鼓励引导农户以入股、投劳、租赁等形式参与建设，加快形成大中型项目政府牵头建设、小微型项目农户广泛参与的多元投入格局，逐步使家庭农场、农民专业合作组织及农村集体经济组织成为农田水利建设主体。
另一方面，探索推广“土地流转+以工代赈”“投资入股+保底分红”等创新收益分享模式，规范涉农股份企业利润分配机制，以高标准农田建设为起点，促进现代农业发展与“三品一标”产业发展，打造乡村旅游产业基础，探索“三产融合”的新模式、新业态，让农户从高标准农田建设发展中持续受益。
结语
此外，地方政府应加快推进土地确权进展，完善农村产权确权流转平台建设和法规建立，金融机构要创新抵押担保增信模式，在风险可控的前提下，加强保险与银行机构的合作，充分激活农村土地的金融属性，拓展经营性资产股权、高标准农田建设用地使用权、保险保单融资等金融服务及农业供应链金融产品。
来源：蓝鲸财经说
